工程地质勘查与工程基础
地质勘查领域之行业政策、产业政策、部门政策辨析
来源:地调总院 日期:2016-6-14 点击率:7848

  自改革开放以来,地质勘查领域的国家政策一直处在“碎片化”状态。不但在纵向上先天存在中央政策和地方政策衔接的非有机化,更在横向上明显存在行业政策、产业政策、部门政策组成的非系统化。

  自改革开放以来,地质勘查领域的国家政策一直处在“碎片化”状态。不但在纵向上先天存在中央政策和地方政策衔接的非有机化,更在横向上明显存在行业政策、产业政策、部门政策组成的非系统化。究其缘由,从政界、学界到业界,对该领域的行业政策、产业政策、部门政策缺乏精准的理解,从而导致宏观和微观管理在一定程度上存在思路不清、责任不明、方式不定。当前,地勘行业与地勘队伍的发展与改革正处在重要的转折期,深刻认识三个政策体系的内涵与外延,对推进地勘行业的发展与改革必将产生积极而深远的影响。

  一、行业政策、产业政策、部门政策内涵要旨与外延辨析

  亟待辨析行业政策、产业政策、部门政策内涵与外延的基本原因是,诸多业内、外人士对这三个概念虽然能够耳熟能详,但对其认识却始终局限在谁大谁小、谁宽谁窄之上,并未从本质上进行正确的把握和准确的厘定。如此情形固然有其客观缘由。因为行业政策、产业政策面对的是同一个大系统,内涵与外延的差异是源于观察者不同的着眼点和落脚点。而部门政策面对的则是大系统中的子系统,可形象地说是承担“特殊使命”的“开发区”或“保护区”。所以,三大政策必然在诸多方面存在相似或重合。对此,只有把握其特殊规律,才能有效掌握辨其内涵和外延的基本思路和方法。

  --行业政策。行业的概念源于原始社会的晚期、对劳动进行社会化分工的初期。行业政策亦在阶级社会的伊始便开始萌芽。行业政策针对的基本客体是生产关系,核心内容是劳动者的分工与协作。调控对象是生产关系的各个要素,或者说是以人为的政策体系。行业政策由内、外两个体系组成。内体系是调控行业内各个从业主体的权、责、利关系;外体系是调控与本行业相关、相邻行业的利益关系。其要旨是,通过现实的、相对公平的管理行为促进理想的、绝对公平的目标实现。现实的公平措施是为了激发行业的活力与效率;理想的公平目标则是为了保障行业的整体和谐与持续。

  --产业政策。产业概念源于国家出现以后统治者对社会化生产的干预,但直至上个世纪七十年代,产业政策的概念才被广泛使用。现代产业政策是建立在市场经济体制之上,是对市场缺陷的必要补充。产业政策针对的基本客体是生产力,调控对象为生产力的各个要素。其目标是促进某一产业生产力的发展。掌控的主线是产业的投入与产出、投资与回报。核心内容体现在管理层与技术层两个方面。管理层通过发展规划实现某一产业与上、下游产业的对接;技术层通过技术规范满足某一产品的社会需求。产业政策亦可细分为产业的结构政策、组织政策、技术政策、布局政策等等。

  --部门政策。所谓部门,其本意是一套完整的组织管理机构。所谓部门政策,是基于同一行业、相关产业的,以准行政权力为调控手段的,相对封闭的一个完整系统,是连接宏观经济与微观经济的桥梁和纽带。或者说,部门政策本身亦是行业政策和产业政策的一个重要组成部分。尽管在各种所有制国家都有部门政策的说法,但其无疑是中国特色较强的一个管理学概念。其最本质的特征是相对独立的集团利益。伴随市场经济的日趋发达,部门经济的概念呈相对淡化趋势,但某一行业的大型企业或集团公司却也表现出一定的部门经济特征。甚至在市场经济发达国家,诸多大企业也在履行部分被授权的行业管理职能。因此说部门政策与行业政策的交叉非但不可避免,甚至合情合理。总之,部门政策的要旨体现在以下两个方面:一是实现小系统与大系统的适应性;二是追求小系统本身的效率性。

  一般来说,行业政策的基本特征是“平等”。从中央到地方必须“一竿子到底”,做到“全国一盘棋”,因为生产关系的事再小也是大事。例如“家庭联产承包”的事从来都是中央定调,不能因各个省、市、县的情况不一样就选择各自的模式。产业政策的基本特征是“开放”。在横向上,可以根据需要衍化出诸如“朝阳产业、夕阳产业以及知识密集型、劳动密集型、资本密集型等等概念和题材。在纵向上,从中央到地方的各个管理层级,可依据各自的优势资源 “八仙过海各显神通”。而部门政策的基本特征则是“封闭”。

  总体来看,产业政策是先导,行业政策是保障,部门政策是补充。通俗地说,行业政策管的是“人”,产业政策管的是“物”,部门政策管的是“事”。行业政策的重要理论基础是政治经济学;产业政策的重要理论基础是发展经济学;部门政策的重要理论基础是管理经济学。行业政策追求的是利益均衡;产业政策追求的是战略目标;部门政策追求的是效率功能。行业政策的基本宗旨是促进产业政策目标的实现,而部门政策一般则作为实现行业政策和产业政策的重要“抓手”。三大政策体系同时隶属于中观范畴,在服务宏观经济的同时,亦指导微观经济。在现代经济社会中,行业政策、产业政策均已开始进入法制化的轨道,而部门政策则仍然处在动态调整中。

  二、地质勘查行业政策、产业政策、部门政策的主要症结

  时至今日,三大政策体系的制定依旧没有摆脱计划经济时期“政出一门”的窠臼。正是由于缺乏政策体系间的责任分工和相互制约,才导致各个政策体系叠加和零散的并存。

  --行业政策。在计划经济时期,地质勘查领域没有完整意义上的行业政策。在当时的历史条件下,政府部门只需调节地勘行业从业者与其它行业从业者的利益关系,并不需要调节行业内部各个群体之间的关系。例如,通过制定野外津补贴政策来补偿和激励从业者,并且这种有限的调整方式也是通过部门政策加以实现的。从某种意义上说,当时的部门政策即相当于甚至等同于行业政策。在上世纪最后十年,公益性、商业性地勘队伍开始划分;本世纪前十年,多种经济成分的地勘企业大面积破土萌芽,制定行业政策的现实性和迫切性才开始被业内外所关注。焦点集中在公益性队伍与商业性队伍的矛盾,体制内地勘与体制外地勘的矛盾。当前,最突出的问题是,国有地勘队伍体制改革究竟是“百花齐放”,还是“江山一统”。由于没有全国统一的“行业改革指导文件”,已经属地化的国有地勘队伍呈现“一省一策”趋势,在一定程度上与“行业政策”的基本原则相冲突,如此下去不但影响改革的进程,更可能留下新的历史遗留问题。

  --产业政策。新中国成立伊始,政府部门即制定了较为鲜明与详尽的产业政策。1956年,毛泽东主席指出:“地质部是地下情况的侦察部,它的工作搞不好,一马挡路,万马不能前行,要提早一个五年计划。”这即是一代伟人用艺术化的语言,对共和国初期地质勘查产业政策的通俗诠释。与其它产业政策相比,制定地质勘查产业政策的复杂系数相对较高,主要原因如下:一是市场需求与产品供应的不衔接。因为地质勘查生产周期长,如果按照市场信号部署地质勘查工作,等待项目竣工,就有可能由市场供给不足变成市场供给过剩。二是产品生产和产品供应的不衔接。计划在某一矿种上实现找矿突破,其工作成果很可能是证明该地区不赋存这一矿种,但却取得了意想不到的其它收获。总之,产业政策的制定一定要站得高,看得远,至少应当有十年以上的超前性。更确切地说,以市场需求信号为导向的企业不可能适应好市场竞争和生存的需要,政府部门必须以产业政策加以引导。

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